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La comunicación de gobierno

Reflexión Académica en Diseño y Comunicación NºXIV.

Reflexión Académica en Diseño y Comunicación NºXIV. [ISSN: 1668-1673]

XVIII Jornadas de Reflexión Académica en Diseño y Comunicación 2010.

Año XI, Vol. 14, Agosto 2010, Buenos Aires, Argentina. | 210 páginas

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Paz Minutella, Ileana

En los últimos veinte años hemos visto crecer el interés
por analizar y estudiar el rol de la comunicación política
en nuestro país. Sin embargo, dentro del conjunto
de teorías, técnicas y prácticas que forman parte de la
comunicación política, la comunicación de gobierno
es, probablemente, la cuestión menos abordada, especialmente
si la comparamos con la atención que suele
darse a la comunicación de campañas electorales. Esto
podría deberse a varias razones. En primer lugar, es fácil
constatar que aún hoy gran parte de quienes se dedican
a la comunicación gubernamental provienen del campo
del marketing electoral. Como consecuencia, muchos
de los trabajos existentes sobre comunicación de política
muestran la preeminencia de una concepción más
bien instrumental de la comunicación política, la cual
es considerada como el conjunto de técnicas y proce
dimientos a disposición de los actores políticos para
manejar a la opinión pública. Las versiones más tecnocráticas
de la comunicación política, la reducen al arte
de manejar la imagen de un candidato o de un gobierno
a través de la televisión, las encuestas y la publicidad,
como si ésta se tratara únicamente de marketing político.
En segundo lugar, hay que considerar que desde
la década de 1970 la utilización masiva de técnicas de
comunicación y marketing en la actividad política modificó
considerablemente sus prácticas, en particular
durante los períodos de campaña electoral. El énfasis
puesto en el rol de los medios de comunicación masiva,
el marketing político, los sondeos de opinión, y la
consultoría política, son otras de las explicaciones de la
prevalencia de enfoques técnicos en el tratamiento de la
comunicación política.
En realidad, los aspectos técnicos no son sino una de
las dimensiones del proceso de comunicación política:
el que concierne a las vías por los canales que hacen posibles
los flujos de comunicación. Este tipo de comunicación
implica la utilización de recursos estructurales,
simbólicos y pragmáticos para movilizar apoyos y hacer
prevalecer la propia definición de la situación para lograr
que otros adhieran a ella o al menos la acepten.
La comunicación política que es antes que ninguna otra
cosa, actividad política en sí misma (Gerstlé, 2005), es
un “proceso interactivo relativo a la transmisión de información
entre los actores políticos, los medios de información
y el público” (Norris, 2000). En este proceso,
la tensión, el conflicto y la polémica están siempre presentes
ya que cada actor realiza su propia interpretación
política de la situación y la transmite a otros.
Como objeto de la reflexión académica, la comunicación
política es susceptible de ser analizada desde una
diversidad de los enfoques y disciplinas (la ciencia política,
la sociología política, las relaciones públicas, la
lingüística, la semiótica, la antropología, el derecho, la
historia, la psicología y la filosofía) en sus tres dimensiones:
1. Pragmática: Se estudian las diversas prácticas a través
de las cuales los actores políticos se expresan, se
manifiestan, y trasladan su mensaje al destinatario, en
este caso, la ciudadanía en general y en particular los
generadores de opinión.
2. Simbólica: Se estudian los signos y los códigos a
través de los cuales se representa lo real y se establece
una relación de significación entre cosas. Se estudia,
por ejemplo, la eficacia simbólica de las imágenes fijas
(fotos, afiches) o animadas (televisión, video), la música,
la pintura, la literatura y otras formas de expresión
que puede asumir el mensaje político como canciones,
slogans, banderolas, graffitis, tags, cartoons, pins, entre
otras.
3. Estructural: Se estudian los mecanismos institucionales,
inicialmente los medios de comunicación públicos
o privados, actualmente, por redes de comunicación
tecnológicamente avanzadas.

La comunicación política está presente tanto en la fase
agonal (en la que domina la lucha por el poder) como
en la arquitectónica de la actividad política (dedicada
al ejercicio y la construcción del poder). Estas dos fases
son las que permiten distinguir entre los dos tipos
principales de comunicación política: la comunicación
política “de campaña” o “electoral”, y la comunicación
política “de gobierno” o “gubernamental”. La primera
es la que predomina en períodos de campañas electorales,
cuando los candidatos de los distintos partidos
buscan alcanzar el poder compitiendo entre sí por los
votos de los ciudadanos. Apenas pasada la elección, vemos
el predominio de la comunicación “de gobierno”,
mediante la cual el candidato ganador deberá dar conocer
a los ciudadanos los logros de su gestión de manera
cotidiana hasta finalizar su mandato. Hasta hace poco
tiempo, hacer campaña y gobernar eran vistas como dos
fases separadas del proceso democrático. Hoy esto ha
cambiado y se acepta la necesidad de mantener una comunicación
permanente con la ciudadanía, acentuando
el objetivo de la comunicación gubernamental, que no
sólo es informar eficazmente a la población acerca de
las políticas públicas sino también establecer canales de
comunicación entre la autoridad y los diferentes actores
a fin de motivar la participación ciudadana.

Diferencia entre la comunicación política electoral y
gubernamental

Los dos tipos principales de comunicación política, la
comunicación de campaña y la comunicación de gobierno,
se sirven en parte de herramientas comunes. Sin
embargo, mantienen algunas diferencias entre sí (Noguera
2009: 86-90):
- Objetivos: Las campañas electorales son competencias
que suelen tener una fecha límite (el día de la elección)
y una duración definida de antemano. Por tanto, el objetivo
de la comunicación de campaña (que el candidato
gane la elección) es siempre de corto plazo. Por el
contrario, la comunicación de gobierno busca difundir
y generar consenso en torno a los logros de gestión del
candidato ganador. Este es un objetivo de largo plazo,
cuya consecución requiere de un trabajo sostenido durante
todo el mandato.
- Mensaje: Durante la campaña electoral prevalece la
transmisión de un mensaje único, que difícilmente
pueda ser mantenido en el largo plazo. Como veremos
más adelante, la comunicación de gobierno exige llegar
con distintos mensajes en diferentes etapas y áreas
de gobierno, los cuales deben siempre conservar cierta
coherencia.
- Organización: Mientras la comunicación de campaña
es confiada a consultoras especializadas en marketing
político, y es relativamente fácil asignar responsabilidades
y roles. La comunicación de gobierno es manejada
generalmente por los mismos funcionarios que forman
parte él, y que trabajan en oficinas especiales que tienen
a su cargo la gestión de la información de interés
público.
- Ciclo temporal: La comunicación de campaña, se pone
en marcha intermitentemente en tiempo de elecciones,
mientras que la comunicación de gobierno es desplegada
diariamente a lo largo de toda la duración del mandato
o la gestión. En los últimos años, se ha impuesto
paso la necesidad de la “campaña permanente”, con lo
cual la separación entre los momentos “de campaña” y
“de gobierno” tienden a desdibujarse.

Principales aspectos de la comunicación de gobierno
Dentro de un sistema democrático, un gobierno legítimo
debe nacer de las opiniones que los electores expresan
mediante su voto en elecciones libres. Esta legitimidad
de origen no es suficiente para que un gobierno se mantenga
en el poder, para ello es necesario además que el
poder sea ejercicio de manera legítima. La gobernabilidad
dependerá en gran parte de que el poder sea ejercido
en sintonía con estados prevalecientes de opinión
pública, en otras palabras, que esté fundado sobre el
consenso de los ciudadanos. La palabra “consenso”
hace referencia a un “sentir conjunto”, común, compartido.
En un sistema democrático, se presume que existe
un consenso en tres niveles: (a) de los valores últimos
que fundan la comunidad; (b) de las reglas de juego, es
decir, el régimen político; y (c) de las políticas públicas
del gobierno (Sartori, 1997). Si bien, se supone que
consenso sobre los valores fundacionales de una comunidad
y sobre las reglas o procedimientos para elegir
a sus autoridades ya ha sido alcanzado y establecido,
el consenso sobre las políticas de gobierno depende de
la opinión cambiante de los gobernados, es decir, de la
opinión pública. Cuando decimos “opinión pública”,
no nos referimos a cualquier opinión generalizada sobre
cualquier materia, sino a la opinión de un público
interesado en la “cosa pública”. Se trata de la opinión
que un público de ciudadanos tiene sobre la gestión de
los asuntos públicos. Siguiendo a Sartori (1997) decimos
que, en este caso, son públicos tanto el sujeto como
el objeto de la opinión. Es aquí donde aparece en toda
su importancia la comunicación gubernamental, que se
constituye como “un método a través del cual un gobierno
democrático intenta hacer explícitos sus propósitos
u orientaciones a la opinión pública, para obtener
apoyo o consenso en el desarrollo de sus políticas públicas”
(Riorda, 2006:7). De lo que se deduce que los
buenos resultados de cualquier gobierno no dependen
de un adecuado diseño, formulación e implementación
de políticas públicas sino que requieren ser oportunamente
difundidas entre la ciudadanía. Dado que fin último
de la comunicación de gobierno es generar consenso
sobre las políticas de gobierno y generar gobernabilidad
es un tipo de comunicación eminentemente “política”,
ya que tiene consecuencias, actuales o potenciales, sobre
el propio sistema político.
La comunicación de gobierno debe aspirar a cumplir el
doble rol de brindar a los ciudadanos información sobre
las políticas del gobierno y sus fundamentos, y dar
a conocer las propias opiniones del gobierno sobre los
asuntos controvertidos que surgen durante el transcurso
del día. Esto no debe entenderse en modo alguno como
un proceso unidireccional. Por el contrario, su obligación
es establecer un feed back permanente con los ciudadanos,
quienes deben tener acceso a la información
pública y ante quienes el gobierno debe rendir cuentas
de su gestión. Es en este sentido que se llama comunicación
gubernamental al “conjunto de recursos técnicos
y humanos organizados y destinados a realizar funciones
informativas y periodísticas, capaces de contribuir a
una correcta transparencia y publicidad en la ejecución
de la política pública”. (Vega 2009: 138).
Para Mario Riorda (2005), la comunicación de gobierno
es un espacio donde se intercambian discursos
contradictorios entre los tres actores con capacidad de
expresión política: (1) los gobiernos ejecutivos (nacional,
regional, provincial o local), (2) los periodistas de
los medios de comunicación, y (3) la opinión pública.
Dentro de este espacio, el gobierno se enfrenta con otros
actores políticos (partidos, parlamento, tribunales, municipios,
empresas, sindicatos, organizaciones sociales,
personas públicas relevantes, entre otros) que compiten
en la búsqueda de medios de comunicación dispuestos
a difundir sus mensajes (los sucesos, la información y
las opiniones que producen). A su vez, los medios de
comunicación (diarios, radio, canales de televisión,
internet) compiten entre sí por esos mensajes, a fin de
convertirlos en noticia y atraer al público cuya atención
se disputan. Idealmente, eso debería llevar a crear representaciones
más o menos adecuadas de la realidad
al permitir la elección entre diversas ofertas informativas,
ya que ningún medio controla por sí solo más que
una fracción del mercado en el cual compite. Pero los
medios no sólo ofrecen información sino que actúan
como filtro selectivo de la información y luego ordenan,
jerarquizan y presentan los respectivos mensajes al público.
Ellos seleccionan de lo que debe ser atendido por
el público, de lo que debe considerarse urgente, de los
asuntos que deben importar a todos. Esto es reconocido
por las concepciones más competitivas de la comunicación
política concebida como “una competencia para
influenciar y controlar, gracias a los principales medios,
las percepciones publicas de los grandes acontecimientos
políticos y de lo que está en juego” (Blumberg Jay G.
citado por Gerstlé, 2005, p. 18). Este tipo de concepciones
resaltan la lucha por el control de las representaciones
colectivas y subrayan el rol central de lo cognitivo y
lo simbólico en los procesos políticos.

Tipos de comunicación de gobierno
En líneas generales puede decirse que existen tres grandes
tipos de comunicación política de gobierno se destacan
(Noguera 2009):
- Proactiva: Busca instalar la agenda discusión pública,
esto es los temas y cuestiones de que se ocupan los medios
de comunicación y los líderes de opinión más relevantes.
La tarea requiere transmitir no sólo el contenido
sino sobretodo el sentido de los diferentes anuncios que
genera un gobierno.
- Reactiva: Procura a dar respuesta a los hechos que se
suceden en la comunidad, así como también dar réplicas
apropiadas a situaciones imprevistas a través de
mecanismos definidos de antemano. Entre otras cuestiones,
define quién es el responsable de comunicar en
momentos de crisis, qué comunicar, a través de qué medios
y con qué estilo, evitando la aparición de comunicadores
“negativos”.
- Contable: Intenta que los ciudadanos alcancen cierto
conocimiento de los logros y actividades de la gestión,
que ya han sido cubiertos como noticia por parte de los
medios de comunicación, y los recuerde para poder tenerlos
en cuenta al momento de comparar al gobierno
con la oposición, por ejemplo, en vistas a las próximas
elecciones.

Pilares de un plan de comunicación de gobierno
Tradicionalmente, la transmisión de información era
realizada a través de comunicados de prensa, intercambiados
de manera personal entre funcionarios políticos
y periodistas. En los últimos veinte años, el enfoque de
los gobiernos hacia la información pública ha cambiado
mucho y la comunicación relacionada al sector público
se ha profesionalizado y especializado, y se ha tornado
cada vez más estratégica. Hoy los gobiernos destinan recursos
del Estado a la comunicación y se sirven de instituciones
especialmente dedicadas a preparar y difundir
la información oficial. Los funcionarios de estas agencias
son especialistas en información pública y cuentan
con experiencia en medios de comunicación y consultoría
política. Estas agencias de agencias son uno de los
recursos más valiosos con que cuentan los Estados hoy
en materia de comunicación gubernamental. Quienes
definen la comunicación de gobierno deben encontrarse
en condiciones de asumir funciones de comunicación
pero también de análisis político. Un adecuado equipo
de comunicación gubernamental exige la presencia de
sociólogos, politólogos, analistas de medios, investigadores
y periodistas para llevar a cabo su tarea, lo que no
siempre sucede. A este problema se agrega la natural
competencia que se genera al interior de todo gobierno,
que hace que múltiples voces hablen en nombre de una
administración y generen mensajes contradictorios a un
mismo público.
En líneas generales, la política comunicacional de gobierno
debe ser capaz de tener la iniciativa y fijar la
agenda de discusión pública a través de los medios de
comunicación para que la sociedad perciba la importancia
de los programas de gobierno y cómo ésos se
relacionan a sus propias prioridades. Debe lograr que
los ciudadanos identifiquen claramente sus logros y distingan
la administración actual de las de sus antecesores,
para ello debe hacer llegar sus mensajes a la gente
con claridad y contundencia, ya sea de manera directa
o a través de voceros suficientemente preparados para
comunicar las políticas de gobierno. La suerte misma
de un gobierno se juega en ello, por lo que su política
de comunicación no puede improvisarse, sino que
debe estar basada en un plan integral que responda los
interrogantes tradicionales de cualquier plan de comunicación,
permita programar la agenda de las acciones
del período, llevarlas a cabo ordenadamente -previendo
incluso situaciones de crisis y emergencias-, y controlar
y evaluar sus resultados. Para ello, deben respetarse
ciertas etapas:
- Diagnóstico inicial: Antes de comenzar a planificar
cualquier tipo de comunicación es necesario contar con
un diagnóstico de situación basado en la recolección, el
análisis y la evaluación de información obtenida científicamente
sobre una serie de variables relevantes. En
el caso de la comunicación de gobierno se deben tener
en cuenta las variables económicas, la percepción que
la ciudadanía tiene sobre el gobierno y los principales
problemas del país, y el ánimo de la población (por
ejemplo, sentimientos colectivos de inseguridad o el
malestar respecto de ciertos temas). Luego es necesario
reflexionar sobre las fortalezas y debilidades propias del
presidente, intendente o gobernador, del gobierno en
general, de los principales funcionarios, del partido gobernante,
etc. Lo mismo vale para los otros partidos de
oposición, los movimientos políticos, los movimientos
sociales, los grupos de presión o los otros poderes del
Estado. En este último caso es preciso analizar además
cuál es la posición de cada uno de ellos frente al gobierno
y qué tipo de la relación quisiera tener el gobierno
con ellos.
- Objetivos: Toda esta información debe ser analizada
por el equipo de comunicación, en conjunto con la
cabeza del gobierno y sus principales funcionarios, a
fin de definir los objetivos de la estrategia de comunicación.
Los objetivos estarán en relación con la misión
del gobierno, su visión de los principales problemas del
país, sus valores y los de su partido. Todo gobierno debe
pensar cómo quiere ser recordado una vez terminado
su mandato, cuál es la impronta que quiere dejar en la
historia. Un gobierno puede desear ser recordado por
distintas cosas, desear ser recordado por modernizar la
administración pública, por lograr la inclusión de sectores
sociales marginados, o por lograr que su país atraviese
pacíficamente un período de transición luego de
una guerra, por ejemplo. Este objetivo central deberá ser
concretado a través de metas y acciones parciales y concretas.
El plan integral de comunicación debe dar sentido
a todas estas acciones de comunicación y ordenar los
objetivos de corto y mediano plazo al objetivo final.
- Estrategia: De todo lo dicho en el párrafo anterior, se
deduce que una buena estrategia de comunicación debe
estar al servicio de la estrategia general del gobierno y
buscar que la discusión política gire en torno a los temas
que más le interesan al gobierno. A fin de lograr
su cometido de llegar a la ciudadanía de manera efectiva,
la estrategia de comunicación debe basarse en el
diagnóstico previo, que muestra cómo es la situación
en la cuál el gobierno se propone incidir. Para servir
realmente de herramienta de orientación y organización
de los esfuerzos de comunicación, lo ideal es que esté
plasmada por escrito y que determine claramente quién
es el responsable de conducir a los equipos de comunicación.
Como veremos a continuación, la estrategia
debe contemplar la necesidad de llegar con distintos
mensajes a los distintos tipos de público.
- Mensajes y públicos objetivos: Un gobierno - sea de un
municipio, de una provincia o del gobierno nacional-,
debe hacer llegar sus mensajes a todos los ciudadanos,
pero debe tener en cuenta que mientras más general sea
su mensaje probablemente sea menos eficiente. Hoy día
las sociedades están cada vez más fragmentadas y no
todos los ciudadanos tienen las mismas características,
por lo que se hace indispensable definir los grupos a
los que se quiere llegar a partir de datos demográficos,
geográficos, de consumo, etc., conseguidos para elaborar
el diagnóstico inicial. La definición de construcción
de targets y la elaboración de los mensajes forma parte
de un único proceso y toda esta información debe ayudarnos
a distinguir los públicos objetivos (targets), los
mensajes más apropiados para cada uno y los medios
de comunicación más adecuados en cada caso. Esto no
quiere decir que haya que tener mensajes diferenciados
sino que un mismo mensaje general debe llegar a cada
segmento de la población en su propio lenguaje, tenien
do en cuenta sus intereses reales, sus prioridades, sus
necesidades materiales, su percepción de la realidad.
Los medios con los cuales llegar a cada público también
deben ser diferentes: por ejemplo, la televisión puede
ser más adecuada para las zonas urbanas mientras que la
radio puede serlo en las zonas rurales, y los periódicos
pueden ser la mejor manera de llegar a los formadores
de opinión. Esto exige conocer y manejar las técnicas
que utiliza cada medio para garantizar la cobertura de
las cuestiones de gobierno.
- Calendario y cronograma de actividades: Idealmente,
cada actividad de comunicación debe ser programada
en un calendario, con su debida fecha de inicio y finalización,
en el cual se debe identificar a los responsables
de cada una. La comunicación de gobierno puede
estructurarse en gran parte en función de fechas clave
como la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso
de la Nación, la presentación anual del presupuesto,
o las fechas patrias en ocasión de las cuales el gobierno
deberá hablar en actos públicos al país. Cada sector de
la administración pública puede tener además su propio
calendario, por ejemplo, el ministerio de salud tendrá
su calendario con las fechas de lanzamiento de las
campañas de vacunación, de inauguración de hospitales,
o los días mundiales de prevención de ciertas enfermedades,
etc. Estos son momentos en los que la prensa
requerirá a los funcionarios y sus asesores información
complementaria sobre las acciones que comunican y
que requiere un conocimiento exhaustivo de las políticas
y los programas que se están llevando a cabo a fin de
aportar datos corroborantes como cifras, porcentajes y
otros datos relevantes que refuercen el mensaje.
- Control y evaluación: Como en cualquier planificación,
se deben incorporar indicadores que permitan
evaluar el éxito de la estrategia de comunicación y comparar
la situación previa a la implementación de dicha
estrategia con la situación actual. Estos indicadores deben
permitirnos detectar las desviaciones que se hayan
producido como consecuencias de modificaciones no
previstas ya sea en el entorno o en los públicos objetivo
para poder efectuar las correcciones pertinentes.

Conclusión
En este artículo, hemos intentado dar cuenta de la importancia
de este tipo de comunicación, así como de algunos
de sus aspectos más importantes. En la actualidad está
claro que los buenos resultados de cualquier gobierno ya
no sólo dependen de la implementación de políticas públicas
viables y eficaces, sino también de una oportuna
difusión entre la ciudadanía a través, si se quiere obtener
su apoyo y generar consenso. La comunicación de
gobierno que, junto con la “comunicación de campaña”
o “electoral”, ha cobrado tanta importancia durante los
últimos veinte años es vital para alcanzar este objetivo,
así como también para dotar a la gestión pública de transparencia,
y cumplir así con el deber de toda república de
dar publicidad a los actos de gobierno.

Referencias bibliográficas
- Gerstlé (2005). La comunicación política. Santiago de
Chile: Ediciones Lom.
- Gingras, Anne-Marie. “El imp.acto de las comunicaciones
en las prácticas políticas”, en Gauthier, Gilles y otros
(1998) Comunicación y Política, Barcelona: Gedisa.
- Noguera, Felipe, “La Campaña Permanente”, en Izurieta,
Roberto; Perina, Rubén; Arterton, Christopher (compiladores);
Estrategias de Comunicación para Gobiernos
(2009) Buenos Aires: Ediciones La Crujía.
- Norris, Pippa (2000). A Virtuous Circle: Political Communications
in PostIndustrial Societies. Cambridge:
Cambridge University Press.
- Riorda Mario, “Hacia un modelo de comunicación
gubernamental para el consenso”, en Elizalde Luciano,
Fernández Pedemonte, Damián y Riorda Mario, Ediciones
La Crujía, Buenos Aires, 2006.
- Sartori, Giovanni (2000). ¿Qué es la democracia? Buenos
Aires: Taurus.
- Vega, Hannia, “La comunicación de gobierno e Internet”,
en Izurieta, Roberto; Perina, Rubén; Arterton,
Christopher (compiladores); Estrategias de Comunicación
para Gobiernos (2009) Buenos Aires: Ediciones La
Crujía.
- Shaw, Eugene, “Agenda Setting and Mass Communication
Theory”, en Gazzette, International, Journal of
Mass Communication Studies, 1979, Vol. XXV, Nº 2.


Vocabulario relacionado al artículo:

análisis . comunicación . política .

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  • La comunicación de gobierno fue publicado de la página 141 a página145 en Reflexión Académica en Diseño y Comunicación NºXIV.
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